Co je na současném Dublinském systému, jakým osmadvacítka řeší žádosti o azyl, špatně?
Už dlouho se mluví o tom, že žádosti o azyl jsou rozvrstvené mezi členskými státy nerovnoměrně. Dokud to bylo v nízkých číslech, tak to nebyl problém a byla to jen akademická debata. Evropská komise podle mě čekala na nějakou krizi, na zvýšení počtu žádostí o azyl, aby mohla navrhnout reformu, protože poměrně dobře věděla, že za normální situace by taková reforma nemohla nikdy projít. Doufala tak, že projde v období krize, jak to tak často v EU bývá.
Jan KovářVystudoval mezinárodní vztahy na Metropolitní univerzitě Praha, kde získal i doktorský titul. V současné době je výzkumným pracovníkem Ústavu mezinárodních vztahů v Praze a hlavním analytikem think-tanku Evropské hodnoty. Zabývá se evropskou integrací, institucionální reformou EU a její vnitřní bezpečností. |
Jaké jsou hlavní změny, které Evropská komise (EK) navrhuje zavést?
Politicky nebylo možné, aby prošly kvóty, tedy povinný relokační mechanismus. Změna, kterou komise přednesla, tak navrhuje, že se spustí opravný mechanismus, který rozdělí migranty do dalších členských států v případě, že některý členský stát už bude přetížený. Rozdělováni budou podle alokačního klíče - to znamená dle nezaměstnanosti v dané zemi, její integrační kapacitě, tedy jaké menšiny tam už žijí, či dle přístupu státu k přijímání uprchlíků v minulosti.
Ruku v ruce s touto změnou se EK snaží řešit to, čemu se říká „sekundární pohyby“, což je pohyb přes hranice. Pokud máte například žádat o azyl v Itálii, ale vy chcete žádat někde jinde, snažíte se z Itálie vycestovat a získat mezinárodní ochranu jinde. EK se sekundární pohyby snaží omezit zavedením negativních pobídek, které migranty určitým způsobem potrestají.
Jaké jsou ty negativní pobídky?
Komise uprchlíkům hrozí například tím, že pokud je chytí v jiné zemi, než která za ně má mít odpovědnost, tak se přezkoumá jejich žádost o azyl, znovu se nastartuje pětiletá lhůta, než mohou zažádat o trvalý pobyt, a jsou tam i návrhy týkající se snížení přístupu k některým sociálním dávkám. Ti lidé ale často mizí v šedé zóně a žijí v ilegalitě. Pak je jim jedno, jaké tresty na ně budete aplikovat. Žijí s tím, že je prostě nesmí chytit.
Jaké budou následky, pokud se distribuce mezi členské státy nepovede?Může tento systém, kdy se snaží EU uprchlíkům určovat, kde žít, být vůbec funkční?
Dost pravděpodobně to fungovat nemůže. Z negativních pobídek se lidé vymaní do šedé zóny. Komise by měla uvážit pozitivní pobídky. Motivovat je lepšími podmínkami na pracovním trhu, sociálními dávkami, aby v určeném státě chtěli zůstat. Nicméně ve chvíli, kdy ti lidé chtějí do Švédka a Německa, tak to fungovat nebude. A přesvědčit je, aby chtěli i jinam, to je otázka sociálního inženýrství, které netuším, jestli je vůbec možné.
Pokud tohle nebude fungovat, tak si musíme říct, že nebude fungovat schengenský prostor a břemeno bude nerovnoměrně rozdělené. V tuhle chvíli země jako Česká republika jsou na tom dobře, protože mohou čerpat výhody plynoucí ze Schengenu, nemají hraniční kontroly, mají volný pohyb atd. Zároveň se ale nemusí podílet na nákladech. To je situace dlouhodobě neudržitelná a normativně nesprávná. Každý musí cítit, že tohle není dobré. Je to to samé, jako když jedete v MHD bez lístku. Benefity ano, náklady ne.
Mluví se o rozdělení migrantů podle distribučního klíče. Mají státy vůbec nějakou možnost do výběru zasáhnout?
Nepředpokládá se, že by si státy přímo vybíraly. Budou mít možnost některé lidi odmítnout, ale nejde, aby si mohly vybírat. V takovém případě by hrozilo, že zbudou někteří žadatelé o mezinárodní ochranu, které by nikdo nechtěl, ale i s těmi by se něco muselo udělat.
V Německu platí seznam takzvaných bezpečných zemí, ze kterých migranty nepřijímají. Pomáhá to při posuzování žádostí a jak je to v ostatních státech EU?
Tenhle list bezpečných států má celkem 12 zemí a Česká republika je jednou z těch dvanácti. Jde o určení takzvané „bezpečné země původu“. Uprchlík tak musí z dané země přímo pocházet, což ale neřeší problém Sýrie, Iráku, Afghánistánu nebo Eritreje, na které tohle nařízení nelze použít. To by bylo proti mezinárodnímu právu i v rozporu se Ženevskou konvencí. Tyto listy tak řeší migranty ze západního Balkánu či Turecka. Občané z těchto zemí sice mohou požádat o azyl, ale jejich žádost se posoudí zrychleně a ve většině případů se zamítne.
Vrací se potom migranti do první země, kde se zaregistrovali podle Dublinského systému, nebo přímo do země původu?
Tady je jeden háček. Existuje rozdělení mezi takzvanou „bezpečnou zemí původu“ a „třetí bezpečnou zemí“. V případě bezpečné země původu se vrací do původní země. Použitelnější je však takzvaná „třetí bezpečná země“, kdy se migranti vrací do první bezpečné země, kterou na cestě do Evropy procházeli.
Jak to funguje v praxi?
Aby to fungovalo, musí mít země podepsanou readmisní dohodu, která se například teď dohadovala s Tureckem. Ta přitom opět může být dvojí. Buď se stát zaváže k tomu, že přijme zpátky své občany chycené na území EU (vrácení do bezpečné země původu), nebo se zaváže k přijímání občanů třetích zemí, kteří jím procházeli a poté byli v EU chyceni (bezpečná třetí země). Pokud tyto dohody nemáte, tak to celé padá. Teoreticky by se totiž migranti sice měli vrátit, ale fakticky k tomu nemáte žádný právní základ, na kterém to postavíte.
V téhle změti nařízení, nebylo by snazší kdyby se azylové řízení v Evropě sjednotilo?
To je klasická otázka. Já z praktického pohledu řeknu ano, ale dovedete si představit reakci členských států? Každý stát chce mít dohled nad tím, jak azylové řízení vede a koho může a nemůže odmítnout. Ve chvíli, kdy to bude dělat například Evropský podpůrný azylový úřad (EASO), tak jim ten dohled vezmete a reakce bude výrazně negativní. Myslím, že je malým snem EK předat azylové řízení do budoucna do rukou EASO a případně i vyřizovat žádosti na delegátských úřadech mimo EU. Staví nás to však před dilema, kdy musíme posoudit, co je dobré pro evropský systém a co je dobré pro politiky, kteří jsou voleni na národní úrovni.
Tohle jsou plány hodně do budoucna. Když se podíváme jen na současné navrhované změny Dublinského nařízení, jakým procesem musí projít, aby byly platné?
To musí projít klasickým legislativním kolečkem. Tento návrh bude odeslán Radě EU a evropskému parlamentu a v obou těchto institucích se mohou navrhovat pozměňovací návrhy. Poté by musel být v obou schválen. V radě kvalifikovanou většinou, v parlamentu jednoduchou většinou. Pokud by byl schválen, stává se z něj legislativní akt. Podle současné praxe však implementace takového nařízení proběhne v horizontu nejméně jednoho roku.
Už teď proti návrhu protestují některé státy. Mechanismus přerozdělení se nelíbí například Visegrádské čtyřce (V4). Má vůbec návrh šanci uspět?
Spíše bych se na to podíval jinak. Skupina odpůrců je zatím tak malá, že nemá šanci to zablokovat. Na blokační menšinu při hlasování v Radě EU jsou potřeba čtyři státy, které musí zároveň reprezentovat 35 procent populace EU, což státy V4 nemají. V Radě se však většinou nehlasuje. Státy se snaží dojít nějakého konsenzu a nepřehlasovávat se navzájem. Je to logické, protože kontinuálně spolu jednají a nechtějí si znepřátelit partnery. Pokud se však dlouho nedaří dojít ke konsenzu a mezi odpůrci není žádný z velkých hráčů, tak ty zbylé státy nemají na vybranou a k hlasování se uchýlí. Jakmile se to prohlasuje, je to legislativní akt závazný pro všechny.
Pokud by se tak nestalo a návrh se neschválil. Jaké jsou možnosti?Například opustit kvóty, posílit ochranu vnějších hranic a více se vrhnout na sepisování readmisních dohod se třetími zeměmi. Ty jsou však náročné, trvá to celkem dlouho a je třeba těm zemím něco nabídnout. Může to vést k tomu, že se bude objevovat více dočasných hraničních kontrol, ze kterých se stanou permanentními kontroly, a v tu chvíli jsme na konci schengenského prostoru.
Co by konec schengenského prostoru pro nás znamenal?
Pokud by se tak stalo, tak bychom si všichni vytvořili obrovský problém pro jednotný trh a ekonomickou výměnu, na které je EU založená. Všichni by si uřízli část HDP, což vlastně nikdo z politiků nechce. Přesto je hrozba konce schengenského prostoru reálná a pokud se rozpustí, bude podle mě budován znovu na novém půdorysu. Velice pravděpodobně pak nebude obsahovat země V4, protože to jsou jasní troublemakeři, kteří chtějí využívat benefity a nechtějí se podílet na nákladech. Utvořil by se menší kruh v rámci EU, který by nás vyčlenil, a to by nás něco stálo.
