paragraf 27 věta první, a s ním související Přílohu č. 1 a Přílohu č. 2 k zákonu, paragraf 48 odst. 4 a paragraf 50 odst. 1, 2 a 3 zákona č. 247/1995 Sb., o volbách do Parlamentu České republiky a o změně a doplnění některých dalších zákonů, ve znění zákona č. 212/1996 Sb. a nálezu Ústavního soudu uveřejněného pod č. 243/1999 Sb. a zákona č. 204/2000 Sb., (dále jen zákon), pro rozpor s čl. 18 odst. 1 Ústavy České republiky, a paragraf 49 odst. 1 písm. b), c) a d) a odst. 3 písm. b), c), d) zákona pro rozpor s čl. 5 Ústavy České republiky a čl. 22 Listiny základních práv a svobod.
Návrh odůvodňuji takto:
I.
Podle paragrafu 27 věta první zákona se na území České republiky vytváří pro volby do Poslanecké sněmovny 35 volebních krajů. To znamená, v porovnání se stavem před poslední novelou zákona (osm volebních krajů), značné zvýšení jejich počtu. Přitom právě počet volebních krajů je základním znakem volebního systému ovlivňujícím v jeho rámci kvalitu promítnutí proporce odevzdaných hlasů do podílu jednotlivých politických subjektů na přidělených mandátech. Podle čl. 18 odst. 1 Ústavy České republiky se volby do Poslanecké sněmovny konají podle zásad poměrného zastoupení, jehož smyslem je zobrazit voličské sympatie ve složení voleného orgánu co nejvěrněji. Ze stanoveného počtu volebních krajů vyplývá počet mandátů přidělovaných v jednotlivých krajích, přičemž platí, že čím více mandátů se v daném obvodě rozděluje, tím je daný systém "poměrnějším".
Tímto ustanovením však došlo ke značnému vychýlení volebního systému opačným směrem, tj. k většinovému systému. V důsledku toho se kromě zákonem stanovené uzavírací klauzule (jež byla Ústavním soudem shledána jako ústavně konformní) vytváří "přirozená" uzavírací klauzule, která bude činit v rámci kraje pro kandidující subjekt minimálně přes deset procent platných hlasů potřebných k získání mandátu. Pochybuji, že zkreslení proporcionality, k němuž tímto způsobem dochází, je - v souladu s citovaným článkem Ústavy České republiky a z něj vycházející judikaturou Ústavního soudu (č. 88/1997 Sb.) - přiměřené a odůvodněné ve vztahu ke stanovenému cíli, tj. vytvoření stabilní vlády.
II.
V paragrafu 50 odst. 1, 2 a 3 zákona je upraven způsob přepočtu získaných hlasů na mandáty. Zvolená metoda je modifikací klasického D'Hondtova systému volebního dělitele, od něhož se liší počátečním dělitelem - místo čísla 1 číslo 1,42. Tím dochází k deformaci systému, který již beztak do určité míry zvýhodňuje silnější politické subjekty, nyní ještě výrazněji v jejich prospěch. V rámci systému poměrného zastoupení je nepochybně legitimní volba zákonodárce mezi různými, ve standardních demokraciích užívanými, způsoby přepočtu hlasů na mandáty. Pochybuji však, že bez jakéhokoliv zdůvodnění zavedený dělitel "1,42", je ještě přiměřeným zásahem do proporcionality volebního systému.
III.
Mám zato, že uvedené zásadní změny základních znaků volebního systému ve své komplexnosti překračují únosné meze, v nichž se lze ještě odchýlit od zásad systému poměrného zastoupení, aniž by ztratil svůj ústavní charakter. K tomuto závěru mne vede rovněž judikatura Ústavního soudu ve věcech volebního zákona. Ten v souvislosti s přezkoumáním ústavnosti pětiprocentní uzavírací klauzule (č. 88/1997 Sb.) a návrhem na zrušení požadavku minimálně tří procent získaných hlasů pro poskytnutí příspěvku na úhradu volebních nákladů (č. 243/1999 Sb.) dospěl k významným právním závěrům a hodnocením ohledně vyváženosti principu přirozené diferenciace, který je vlastní poměrnému systému a principu účelné integrace, který má být součástí tohoto systému pouze v omezené míře nezbytné k zajištění funkčnosti voleného orgánu. Jsem přesvědčen, že citovanými ustanoveními jednostranně zvýhodňujícími silné politické subjekty byla vyváženost těchto principů v rámci volebního systému hrubě narušena.
IV.
Na ustanovení paragrafu 27 věta první zákona bezprostředně navazují Příloha č. 1 k zákonu, obsahující seznam volebních krajů pro volby do Poslanecké sněmovny s uvedením jejich sídla a Příloha č. 2 k zákonu, v níž jsou stanoveny maximální počty kandidátů na kandidátních listinách. Vzhledem ke vztahu těchto příloh k předmětnému ustanovení je navrhuji rovněž zrušit.
V.
Podle paragrafu 48 odst. 4 zákona je nejnižší počet mandátů ve volebním kraji čtyři. Tento počet stanoví zákon bez ohledu na počet zúčastněných voličů v daném kraji, což bude při jejich minimální účasti znamenat, že volič v takovém kraji bude mít "silnější" hlas, než voliči v ostatních krajích, kde počet volených poslanců bude vypočten podle paragrafu 48 odst. 1 až 3 zákona s použitím republikového mandátového čísla. Ustanovení paragrafu 48 odst. 4 zákona je, podle mého názoru, v rozporu s principem rovnosti volebního práva daným čl. 18 odst. 1 Ústavy České republiky, který vyžaduje nejen to, aby každý volič disponoval stejným počtem hlasů, ale také, aby každý hlas měl stejnou váhu, tj. aby na jeden mandát připadal přibližně stejný počet hlasů.
VI.
Moderní reprezentativní demokracie, jak je to vyjádřeno též v čl. 5 Ústavy České republiky a čl. 22 Listiny základních práv a svobod, je založena na volné soutěži politických stran, která je přímým výrazem její pluralistické povahy. Tato soutěž se uskutečňuje ve volbách, a zejména ve volebním zákonodárství je stát povinen respektovat rovnost šancí politických stran na úspěch. Jelikož parlamentně etablované strany mají z mnoha zřejmých důvodů větší příležitost ovlivnit rozhodnutí voličů ve svůj prospěch, je třeba zajistit reálnou možnost parlamentního zastoupení malých (vznikajících) politických stran, jejichž role ve volební soutěži je rovněž ve veřejném zájmu. Prostředkem k naplnění tohoto cíle, jenž zároveň umožní realizaci přirozené tendence politických stran se sdružovat, je právní úprava vytváření koalic, včetně stanovení uzavírací klauzule pro vstup těchto volebních subjektů do Poslanecké sněmovny. Uvedenou cestou mohou být do parlamentní práce vtaženy menšinové politické směry, které přes určité programové odchylky jsou schopny již před volbami dosáhnout shody v zásadních otázkách s jinými politickými subjekty. Tímto krokem taktéž dochází k vyslání signálu voličům, že koaliční partneři mají potenciál dohodnout se na společném postupu při plnění jednotlivých úkolů nově ustaveného zákonodárného sboru.
V paragrafu 49 odst. 1 písm. b), c), d) a odst. 3 písm. b), c), d) zákona dochází ke značnému zvýšení uzavírací klauzule, zavedením jejího sčítacího modelu podle počtu členů koalice. Tímto opatřením dochází především k odrazování silnějších politických stran od sdružování se se slabšími koaličními partnery v obavě, že takto zvýšenou hranici pro vstup do Parlamentu společně nepřekročí. Další efekt změny uzavírací klauzule se nepochybně může projevit v odrazení voličů od volby koalice, zejména početnější, pokud se tato ustaví. Uvedeným zásahem je tak, podle mého názoru, omezována ústavně nepřípustným způsobem volná soutěž politických stran ubíráním smyslu a významu jednomu z legitimních (zákonných) prostředků této soutěže.
Ladislav Špaček
mluvčí prezidenta republiky
