Stát nyní vybírá partnera pro dostavbu D35. Nejnižší nabídka činí 71,3 miliardy korun a od druhé ji dělí téměř pět miliard. Nemělo by být rozhodnutí jednoduché?
Pokud stát za 71,3 miliardy získá stejnou službu, stejnou kvalitu a stejné převzetí rizik jako za 76,2 miliardy, samozřejmě by měl využít levnější nabídku. Pět miliard korun je obrovská úspora. Jenže u PPP nejsou zveřejněná čísla obyčejnými cenovkami za hotovou dálnici. Jde o dnešní hodnotu plateb rozložených na desítky let, do kterých vstupuje výstavba, financování, provoz, údržba i odhad budoucích rizik. Proto je nutné vědět nejen to, kdo nabídl méně, ale také podle jakého výpočtu nabízí méně.
Co všechno tedy může být za nižší cenou?
Může jít o lepší technické řešení, levnější financování, zkušenější tým nebo efektivnější organizaci výstavby. To by byla pro stát velmi dobrá zpráva. Rozdíl ale může vzniknout také tím, že jeden uchazeč počítá s menší rezervou nebo některé budoucí náklady odhaduje optimističtěji než ostatní. Bez podrobných nabídek nemohu říct, která možnost u D35 platí. Tyto informace ale má hodnotitel.
Ve své studii píšete o „prokletí vítěze“. Co tento pojem znamená?
Je to zcela standardní ekonomický termín u jakýchkoli složitějších zakázek. Když ropné společnosti nabízejí peníze za právo hledat na dně mořském ropu, nejvíc nabídne ten, kdo se nejvíc splete ve svém optimismu. Stejně tak u této složité zakázky nikdo předem přesně nezná všechny budoucí náklady, například jak složité bude prorazit dlouhý dálniční tunel, co přesně je čeká v podzemí. Každý uchazeč je musí odhadnout.
Polský Budimex se chce s dálnicí D35 blýsknout, hotovo má být dřív |
Představme si, že skutečný náklad toho tunelu bude dvacet miliard a tři firmy ho odhadnou na devatenáct, dvacet a jednadvacet. V průměru to odhadly přesně. Jsou to koneckonců profesionálové. Ale pokud bude soutěž hledat pouze nejnižší oznámené číslo, pak si vlastně můžeme být jisti, že vyhraje ten, kdo se spletl nejvíce směrem dolů. Nemusí podvádět ani cenu vědomě „podstřelovat“. Může být jednoduše největším optimistou. Právě tomu ekonomie říká prokletí vítěze.
Proč je toto riziko důležité právě u D35?
D35 je technicky mimořádně složitý projekt. Součástí trasy mají být dva významné tunely včetně téměř čtyřkilometrového Dětřichova, který má být nejdelším dálničním tunelem v Česku. Ani nejlepší geologický průzkum nemůže s absolutní jistotou předpovědět všechno, co se při takové stavbě objeví.
Nejistota se navíc netýká pouze geologie. Vstupují do ní povolovací procesy, což je v Česku bohužel skutečně disciplína pro specialisty na místní prostředí, dále dodavatelské vztahy, dostupnost pracovníků, ceny materiálů nebo technologie, které bude nutné během dlouhodobého provozu obnovovat. Čím složitější a delší projekt je, tím větší význam má kvalita předpokladů, z nichž nabídka vychází.
Nemá ale právě PPP přenést tato rizika na soukromého partnera?
Ano, to je jedna z jeho hlavních výhod. Soukromý partner dálnici nejen postaví, ale následně ji také provozuje a udržuje. Má proto motivaci přemýšlet o nákladech celého životního cyklu, nikoli jen o co nejlevnější výstavbě.
Přenos rizika ale neznamená, že riziko zmizelo. Znamená, že smlouva určí, kdo má nést jeho důsledky. Žádný kontrakt uzavřený na několik desetiletí ovšem nedokáže předvídat úplně každou situaci.
Když se soukromý partner splete, neměl by případné prodražení zaplatit sám?
Do značné míry ano. Dobře napsaná smlouva má veřejný rozpočet chránit. Žádná smlouva ale nemůže být ze své podstaty kompletní, pro všechny eventuality. To se na právech učívá už v prvním ročníku. Mohou nastat mimořádné okolnosti, prudké změny cen nebo spory o to, co přesně smlouva pokrývá.
No a právě během kontraktu na desítky let se mění vyjednávací pozice zadavatele. Při výběru partnera má stát několik konkurenčních nabídek. Jakmile je ale dálnice rozestavěná, může být nové vysoutěžení, zpoždění nebo převzetí stavby jinou firmou dražší než dohoda o dodatečných nákladech. Proto je důležité už na začátku posoudit, zda nabídnutá cena působí realisticky.
Jak to má stát poznat?
Nemůže vycházet z dojmu ani z toho, zda je mu některá firma sympatičtější. Musí použít stejnou a předem obhajitelnou metodu pro všechny uchazeče.
Může například zkoumat, jaké podobné projekty členové jednotlivých konsorcií realizovali, jak často se jejich skutečné náklady odchýlily od původních nabídek, jaké mají zkušenosti s tunely a jaké mají prokázané zkušenosti s českým stavebním a administrativním prostředím. Minulost samozřejmě není zárukou budoucnosti, ale představuje relevantní informaci o riziku. Když jde o tradiční stavební zakázky na rok či dva, není to tak podstatné. Když jde ale o zakázky na desítky let, jako u PPP projektů nebo třeba u stavby jaderných reaktorů, tak každý rozdíl v místních zkušenostech soutěžitelů ovlivňuje skutečnou konečnou cenu.
Navrhujete tedy podané ceny přepočítat podle minulých zkušeností uchazečů?
Pokud je cílem najít nejnižší cenu, je to dokonce nezbytné. Číslo uvedené na přebalu jednotlivých nabídek není automaticky plná očekávaná cena projektu. Do budoucnosti samozřejmě nevidí nikdo, ale historická data a zkušenosti jsou nejlepším vodítkem pro odhad, jak moc si můžeme být náklady za dvacet let jisti.
Neznamená to samozřejmě, že firma, které se někdy v minulosti stavba prodražila, má být automaticky penalizována ve výpočtu plné ceny. Je ale rozdíl, jestli k navýšení došlo jednou z padesáti projektů, nebo opakovaně u významné části zakázek. Případně jaké mají uchazeči prokázané zkušenosti s odhadováním nákladů technicky srovnatelných staveb v specifickém prostředí českého stavebnictví.
Projekt dostavby D4 míří k arbitráži. Kvůli sporu o geologické údaje |
Neotevřelo by takové hodnocení prostor pro subjektivní rozhodování?
Naopak. Otevřelo by ho, pokud by stát improvizoval nebo použil jiný metr na každého uchazeče. Metoda musí být jednotná, doložitelná a založená na srovnatelných datech. Subjektivní by naopak bylo jenom se podívat na odevzdané jedno celkové číslo.
Samotné mechanické porovnání tří čísel sice vypadá objektivně, ale objektivní je pouze zdánlivě, pokud každé číslo vzniklo z jiných předpokladů a nese jinou míru rizika. Nabídky mají tisíce stran právě proto, aby hodnotitel měl informace pro výpočet plné očekávané ceny. Kdyby rozhodovala jedna kolonka, nebylo by to potřeba.
Ve studii se věnujete také tomu, kolik peněz se státu vrátí prostřednictvím daní. Proč by to mělo hrát roli?
Protože zadavatelem není soukromá firma, která jen zaplatí konečnou cenou a basta, nýbrž stát, který je zároveň příjemcem daní. Pokud stát za nějaký projekt vydá deset miliard a tři miliardy se mu přímo v souvislosti s jeho realizací vrátí do rozpočtu, je jeho skutečná cena projektu nižší, než když se mu vrátí pouze jedna miliarda.
Nejde přitom o domicil firmy. Podstatné je, kde konkrétně vzniká práce, kde jsou zadávány subdodávky a ve které jurisdikci jsou příjmy daněny.
Není to jen jiný způsob, jak zvýhodnit české firmy?
Nemělo by být. Český původ firmy nemůže být hodnoticím kritériem a stát nesmí po odevzdání nabídek měnit pravidla soutěže. Domicil společnosti navíc sám o sobě ještě neříká, kde bude projekt skutečně realizován nebo zdaněn.
Ekonomická otázka zní, jaká bude cena nikoli abstraktně na faktuře, nýbrž jaká bude cena pro plátce. Tedy pro české veřejné rozpočty. To nemá nic společného s nějakými národoveckými požadavky, aby zakázku získala domácí firma. A i zde platí, že neutrální výpočet ceny z pohledu státního zadavatele existují, jsou transparentní a stejné pro všechny.
Měla by se započítat také pracovní místa nebo přínos projektu pro českou ekonomiku?
Tady je potřeba vést přesnou hranici. Dopad na zaměstnanost nebo hrubý domácí produkt může být legitimním cílem hospodářské politiky. Pokud ale nebyl předem součástí hodnoticích kritérií, nelze ho do soutěže dodatečně vložit.
Pomalejší zóny i zrušení semaforu. Vysoké Mýto chce po zprovoznění D35 zklidnit centrum |
Příjmy veřejných rozpočtů jsou ale něco jiného. Jenom počítají skutečnou cenu, aby mohl zadavatel spočítat tu nejnižší, v souladu se zadáním, že půjde s nejlevnějším projektem.. Nemění to tedy cíl tendru, naopak jej naplňuje. Právní posouzení konkrétního postupu ovšem náleží ministerstvu a jeho poradcům.
Další problém podle vás představují měny. Nabídky jsou přece zveřejněny v korunách.
Výsledné číslo je v korunách, ale jednotlivé části projektu mohou být financovány nebo nakupovány v eurech či jiných měnách. Uchazeči mohou pracovat s různými předpoklady budoucího kurzu nebo rozdílně určit, které položky počítají v korunách a které v eurech.
U krátké zakázky lze měnové riziko relativně snadno zajistit. U projektu na dvacet nebo více let je to komplikovanější a dražší. Proto musí hodnotitel ověřit, že výsledné korunové částky stojí na srovnatelné měnové a časové základně. Jinak mohou dvě podobná čísla vyjadřovat odlišné ekonomické závazky.
Nežádáte ve výsledku změnu pravidel poté, co už byly nabídky odevzdány?
Naopak před změnou pravidel výslovně varuji. Přidání nového kritéria by mohlo tendr právně ohrozit a stavbu znovu zpozdit. Stát má dodržet zadání a vybrat nejnižší cenu.
Tvrdím pouze, že cena je ekonomický pojem, nikoli nejmenší číslo v tabulce. Pokud chce stát skutečně vybrat nejlevnější nabídku, musí porovnávat plné a vzájemně srovnatelné částky.
Co by tedy mělo ministerstvo před výběrem vítěze udělat?
Prověřit u všech nabídek tři oblasti. Zaprvé riziko, že se podaná cena v budoucnu odchýlí od plných nákladů projektu. Zadruhé skutečný čistý náklad pro státní rozpočet. A zatřetí srovnatelnost finančních modelů, především jejich měnových předpokladů. To všechno je objektivně kvantifikovatelné a skutečná očekávaná cena spočitatelná.
Výsledkem klidně může být potvrzení, že nejnižší nabídka je skutečně nejvýhodnější. Pokud její náskok vychází z efektivnějšího řešení, lepšího financování a realistického ocenění rizik, není důvod platit téměř o pět miliard více.
Ekonom Bartoň: Co způsobí vyšší daně? Rozpočet zásadně nezachrání |
Mělo by ministerstvo své výpočty zveřejnit?
Nemusí zveřejňovat obchodně citlivé části nabídek. Veřejnost, vláda a Poslanecká sněmovna by ale měly znát alespoň použitou metodiku a důvod, proč stát považuje vybranou nabídku za skutečně nejlevnější.
U projektu, který bude veřejné rozpočty zavazovat na několik desetiletí, nestačí oznámit, že vyhrálo nejnižší číslo. Stát by měl být schopen vysvětlit, proč této ceně věří.
Co je v sázce kromě samotné D35?
D35 může rozhodnout také o budoucí důvěře v PPP projekty v Česku. Pokud se podaří vybrat spolehlivého partnera a projekt zůstane v předpokládaných nákladech, může to otevřít cestu k dalším investicím do dopravní i jiné infrastruktury.
Pokud by se naopak největší český dálniční PPP projekt později výrazně prodražil nebo skončil dlouhými spory o dodatečné platby, poškodí to celý model. Zdánlivá úspora by pak byla drahá dvakrát: jednou pro rozpočet D35 a podruhé kvůli ztraceným možnostem dalších PPP projektů. A i mimo PPP projekty tu máme další minimálně dva dvacetileté jaderné projekty, kde je otázka zkušeností s českým či evropským prostředím také klíčová.
Nejnižší nabídka tedy může vyhrát?
Samozřejmě. Nejen že může, nejnižší nabídka dokonce má vyhrát. Smyslem této debaty není hledat důvod, proč má stát platit více. Smyslem je zjistit, která nabídka je nejnižší ve skutečnosti.
Nabídka s nejnižším odevzdaným číslem samozřejmě může být tou nejlevnější. U projektu na několik desetiletí si ale musíme být jisti, že ta čísla jsou srovnatelná.
